Odzyskajmy przestrzeń prawną

Ustalanie przez władzę publiczną, co ma się znaleźć na terenach stanowiących prywatną własność, nie jest u nas mile widziane. „Narzucanie”, które jest cechą prawa administracyjnego jako takiego, jest w złym tonie, jest uznawane za relikt komuny, nie przystaje do mentalności biznesowej. Nawet sądy administracyjne w swoim orzecznictwie przeceniały rolę prawa własności, wpływając bezpośrednio na konkretne planistyczne decyzje gmin.

Zgodnie z tą tendencją, gminy w swoich działaniach w sferze przestrzeni opierały się na swoich budżetach i prawie cywilnym, na umowach z inwestorami i porozumieniach, często bez szczególnej podstawy prawnej. Wiadomo, że w ten sposób można zapanować tylko nad częścią przestrzeni. Reszta rozwijała się często chaotycznie, bez koordynacji.

Nawet gdy ustawy określają pewne zakazy i nakazy, to ich egzekwowanie przez administrację napotyka na przeszkody. Art. 66 ust. 1. pkt 4 Prawa budowlanego przewiduje, że „W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.” Mamy piękny zapis, który umożliwiałby upiększenie wielu miejsc – ale praktycznie nikt go nie stosuje.

Niektóre problemy kryją się w zbyt słabych mechanizmach. Polskie prawo planistyczne żadnych bezpośrednich mechanizmów egzekucji poza prawem budowlanym nie przewiduje. Np. ustalenia dotyczące funkcji (tak jak coraz częściej pojawiające się zakazy funkcji bankowych na parterze) zostają tylko na papierze. Nie ma nawet postanowień, umożliwiających egzekucję administracyjną – to zdecydowanie trzeba zmienić.

Ustawa prezydencka idzie w dobrym kierunku, przewidując karanie za wykroczenie osób łamiących zakazy przewidziane w uchwale rady gminy, ustalającej zasady umieszczania reklam. Z tym jednak pewien problem: wykroczenia muszą być karane przez przeciążone przecież sądy. Kwota możliwa do nałożenia w postępowaniu mandatowym wynosi zaś tylko 500 zł – nieadekwatna do korzyści osób wywieszających nielegalnie reklamy czy lokujących banki. Wykroczeniem jest już obecnie umieszczanie reklam na zabytkach wpisanych do rejestru, a takie reklamy powszechnie na zabytkach wiszą.

Jest za to inny mechanizm, obecny powszechnie w prawie: kara administracyjna. Przy karze takiej, nakładanej w drodze decyzji, nie trzeba udowadniać nawet winy: odpowiedzialny jest właściciel. Zagrożenie ustawowe do tego powinno być realne i zawsze odpowiadać potencjalnym zyskom sprawcy wynikających z łamania prawa, Górna granica powinna zatem wynosić 20000 złotych albo i więcej. Takie kwoty są spotykane w szczegółowym prawie administracyjnym, np. w prawie odpadów czy transportu drogowego – wszędzie tam, gdzie organy administracji na serio biorą swe zadania z uwagi na prawo unijne. Ten rodzaj sankcji jest realnie odstraszający. Sąd administracyjny jest tu angażowany tylko w przypadku zaskarżenia przez ukaranego.

Czy należy jednak osobno regulować kwestie krajobrazowe, w oderwaniu od ogólnego systemu, jak to proponuje ośrodek prezydencki? Prawo administracyjne jest w Polsce za słabe i możliwe, że trzeba tworzyć nowe systemy dla regulacji poszczególnych kwestii, by dać samorządom szansę zastosowania szerszej palety środków. Tyle że współistnienie ich obok ogólnego systemu planistycznego może skończyć się niespójnością. Dlatego ważne, żeby wszystkie inne systemy: ochrony zabytków czy środowiska, a także ewentualny system ochrony krajobrazu były włączone: najpierw uwzględnianie w rozstrzyganiu o decyzjach planistycznych, a potem realizowały ustaloną w planowaniu koncepcję. Planowanie przestrzenne pełnić powinno rolę spinającą wszystkie istniejące w przestrzeni interesy w całościową wizję.

W tym kontekście prawdziwą plagą są tzw. specustawy (drogowa, lotniskowa, przeciwpowodziowa, itd.), które totalnie abstrahują od systemu planowania. Doraźne potrzeby uproszczenia procesu inwestycyjnego wygrywają z długoterminowym planowaniem – chociażby dlatego, że łatwiej przeciętnemu człowiekowi zrozumieć konieczność inwestycji niż myślenie długofalowe. Pułapką jest też faktyczne odstąpienie od planowania w samej ustawie o planowaniu i dopuszczenie decyzji o warunkach zabudowy. Niedobrze byłoby, gdybyśmy dla dobra innej ważnej sprawy (krajobrazu, walki z reklamami) dopuszczali do dalszej erozji planowania przestrzennego.

Prawa administracyjnego nie należy według mnie traktować zerojedynkowo, jako czegoś co narzucają urzędnicy. W prawie administracyjnym także jak najbardziej można i trzeba przewidywać mechanizmy włączania interesariuszy, w tym właścicieli – jednak z nienaruszonym prawem organu administracji do podjęcia władczej decyzji. Stąd ważne, by już istniejące mechanizmy, takie jak uwagi i wnioski składane przy miejscowych planach, były poważnie traktowane przez władze.

Brak poszanowania estetyki to nie jest wcale największy problem planowania. Estetykę budynków zawsze można poprawić, a błędne decyzje lokalizacyjne na lata kształtują krajobraz. Większość polskich nowych domów budowana jest w miejscach przypadkowych, na byłych polach, wciskane między blokowiska. I to też w miejscach, gdzie plan został uchwalony. Wiele z polskich planów w istocie plany blankietowe: dopuszczające szeroki zakres przeznaczeń, nie ustalające obowiązujących linii zabudowy, nie mówiąc już o ustaleniach dotyczących kolorystyki czy reklam. Teoretycznie należałoby zgodzić się z postulatem zawierania przepisów dotyczących estetyki w planach zagospodarowania. Natomiast w sytuacji obecnej, danie gminom nowych narzędzi regulacji jest konieczne, by poprawić problem estetyki przestrzeni publicznej. Ale problemu z polską przestrzenią to nie załatwi.

Nie jest prawdą powtarzana jak mantra teza, że planów jest za mało. Pokrycie planami na poziomie ok. 25% zdecydowanie przekracza teren, który choćby potencjalnie mógłby być zagospodarowany. Niektóre gminy wiejskie uchwaliłby plany, na których można zbudować kilkusettysięczne miasto. Jako że coraz więcej terenu kraju jest dopuszczone pod zabudowę, zgodzić się należy z postulatem ograniczenia działalności inwestycyjnej w parkach krajobrazowych czy obszarach chronionego krajobrazu. Czemu akurat zabudowywać tereny cenne przyrodniczo czy nawet estetycznie, skoro mamy wielką resztę kraju, która szybko się urbanizuje? Tu interes publiczny jest a priori na tyle słuszny, że to inwestor powinien udowodnić konieczność zabudowy, nie odwrotnie.

Ustawa prezydencka idzie w dobrym kierunku, ale musimy pójść dalej. Trzeba – i w prawie i mentalności – obalić zasadę, że prawo własności pozwala na dowolną zabudowę. Wygląd naszych miast jest własnością publiczną.

Mateusz Kokoszkiewicz

Autor jest działaczem Towarzystwa Upiększania Miasta Wrocławia i Wrocławskiej Inicjatywy Rowerowej, pracuje jako dziennikarz w Gazecie Wyborczej Wrocław

Zbiór felietonów na ten temat w „Kulturze Liberalnej”