Smog w sądzie. Czy można pozwać miasto lub państwo za zanieczyszczenie powietrza?

Fot. tytułowe: Dolnośląski Alarm Smogowy W ramach działu prawnego czasopisma Hipermiasto, prowadzonego przez Stowarzyszenie Nowoczesnej Edukacji Prawnej dzięki projektowi Mikrograntu (Projekt finansowany przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię z Funduszy Norweskich i Funduszy EOG w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Regionalny) odpowiadamy na pojawiające się pytanie dotyczące możliwości pozwania miasta lub rządu w związku z narażaniem swoich obywateli na uszczerbek na zdrowiu oraz z powodu braku spójnej strategii walki z zanieczyszczeniem powietrza oraz rozwojem infrastruktury niesamochodowej. Czytaj też: Badanie barier prawnych dla organizacji pozarządowych.

Wnioski i skargi przed sądem

Zasadniczo nie istnieje prawo podmiotowe do walki z zanieczyszczeniem powietrza albo do rozwoju infrastruktury niesamochodowej, jak również wykluczenie nie jest pojęciem prawnym, dlatego trzeba omówić poszczególne możliwości wynikające z odpowiednich procedur. W odniesieniu do wniosków, skarg, petycji składanych w tych sprawach, niestety nie istnieje prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego.  Dla przykładu z wielu orzeczeń: Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1599/19 Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej art. 227 i następnych kpa mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, zawartych w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych kpa, stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Stowarzyszenie Nowoczesnej Edukacji Prawnej postulowało wprowadzenie drogi sądowoadministracyjnej, ale wniosek został rozpatrzony odmownie przez Ministerstwo Sprawiedliwości.

Teoretycznie możliwe jest zatem wykorzystanie drogi cywilnoprawnej (gdyż każda sprawa powinna być rozpatrzona przez sąd zgodnie z art. 45 i art. 77 Konstytucji), ale nie zostało jeszcze przeprowadzone. Istnieje także prawo skargi do innego organu, np. na prezydenta do rady miejskiej do czy na radę gminy do wojewody. W odniesieniu do budżetów obywatelskich również sądy administracyjne uznały się za niewłaściwe.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2023 r., III OSK 2848/22 Wszelkie akty, czynności i inne działania podejmowane w ramach planowania finansowego gminy przez jej organy nie dotyczą sprawy indywidualnej, co oznacza, że akt prezydenta miasta o odrzuceniu projektu budżetu obywatelskiego wydany na podstawie przepisów uchwały wydanej w oparciu o art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) nie posiada cech aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 

Analogicznie, nie da się wykluczyć drogi cywilnoprawnej. Czytaj też: Odpowiadamy na problemy prawne w działalności stowarzyszeń

Skarżenie planów ochrony powietrza

W odniesieniu do Planów Ochrony Powietrza (art. 91 ustawy – Prawo ochrony środowiska) nie istnieje aktualnie prawo do ich zaskarżenia.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2022 r. III OSK 1510/22: W stosunku do organizacji ekologicznych jak i osób fizycznych POP nie ustala żadnych określonych obowiązków, zakazów czy uprawnień. POP jest przede wszystkim aktem generalnym i tym samym, jako całość, nie narusza interesu prawnego skarżących, jako osób fizycznych, uchwała ta bowiem nie jest bezpośrednio do nich skierowana. Należy podkreślić ten akt prawny adresowany jest do wskazanych w niej organów, zobowiązanych, do wdrożenia podjętego programu ochronnego. Oczywiście, adresaci Programu (stosowne organy administracji) mogą nałożyć na osoby fizyczne określone obowiązki celem jego realizacji, jednak powyższe automatycznie nie oznacza, że Program ten odnosi się (skierowany jest) do osób fizycznych (skarżących) (…)Poza sporem jest, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego polski system prawa dopuszcza możliwość zaskarżenia uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza, natomiast skuteczne wniesienie skargi w tego rodzaju sprawie jest uzależnione od wykazania naruszenia interesu prawnego, co w ocenianej sprawie nie miało miejsca. 

Według Komisji Europejskiej jest to sprzeczne z prawem europejskim, ale odpowiednia procedura przeciwnaruszeniowa (art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) nie zakończyła się jeszcze przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Czytaj też: Uproszczona ewidencja przychodów i kosztów stowarzyszeń i fundacji. Odpowiadamy na pytania

Kara za nierealizowanie programu ochrony powietrza

Możliwe jest za to zgodnie art. 315a ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska nałożenie kar na organ w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych. Kara wynosi od 50 000 zł do 500 000 zł. Kary takie nakłada wojewódzki inspektor ochrony środowiska, najczęściej po odpowiedniej kontroli. W tym przypadku nie ma możliwości udziału obywatela, który jednak może złożyć wniosek: art. 241 kpa, ale nie jest także wykluczony wniosek o wszczęcie takiego postępowania przez organizację społeczną zgodnie z art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego. Czytaj też: Budżet obywatelski. Jakie są przepisy i czy można zaskarżyć do sądu?

Powództwo ws. dóbr osobistych

Inną możliwością jest pozew w oparciu o dobra osobiste (art. 23-24 kodeksu cywilnego). Dla przykładu można wskazać: wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach

Wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach (sygn. akt III Ca 1548/18) Fakt, że w czasie, którego dotyczy pozew dochodziło w R., w okresie grzewczym, do rażącego i permanentnego przekraczania dopuszczalnych norm jakości powietrza wynikał z zebranych dowodów i nie był kwestionowany przez stronę pozwaną w postępowaniu odwoławczym. Z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji – które strona pozwana nawet zgadzając się z samym oddaleniem powództwa mogła kwestionować w odpowiedzi na apelację – wynikało również, że powód w okresie grzewczym odczuwał – jak stwierdził to Sąd Rejonowy wprost – skutki zdrowotne związane ze złą jakością powietrza, ponieważ pojawiał się u niego m.in. kaszel oraz podrażnienia gardła, błon śluzowych i spojówek, nasilające się w czasie wysokiego poziomu zanieczyszczenia i ustępujące w okresie wiosennym, kiedy zanieczyszczenie malało. Sąd pierwszej instancji ustalił zresztą dodatkowo, na podstawie dowodów, którym jak stwierdził dał wiarę, że powód zgłaszał te dolegliwości lekarzowi, który wskazywał zanieczyszczenie, jako ich przyczynę, a nawet zalecał powodowi w związku z tym wyjazd na inne tereny. Niezrozumiałą w świetle wskazanych kategorycznych, jednoznacznych i niekwestionowanych ustaleń była więc ocena Sąd Rejonowego, że powód nie wykazał, że w wyniku zanieczyszczenia dochodziło u niego do problemów zdrowotnych pozwalających na uznanie, że miało miejsce naruszenie jego dobra osobistego w postaci zdrowia. Wyjaśnić należy, że najczęstszym przejawem naruszenia zdrowia jest uszkodzenie ciała (tkanek, narządów) lub wywołanie rozstroju zdrowia. O ile uszkodzenie ciała polega na naruszeniu integralności ciała człowieka, to wywołanie rozstroju zdrowia oznacza zakłócenie funkcjonowania organizmu, bez uszkodzenia jego organów. Skoro z niekwestionowanych i również znajdujących potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym ustaleń wynika, że powód nie mógł w okresie grzewczym także wietrzyć domu, ponieważ gdy otwierał okno, to do środka wdzierał się smród, że musiał w celu zapobiegania takiej sytuacji zatykać klatki wentylacyjne oraz uszczelniać drzwi wejściowe w stosunkowo nowym budynku, to uznać należało, że w rozpoznawanym przypadku doszło także do naruszenia określonego w art. 23 k.c. dobra osobistego w postaci nietykalności mieszkania. Skoro powód, m.in. dostosowując się do komunikatów wydawanych przez odpowiednie organy, zmuszony był również ograniczać wyjścia z domu w okresach największego zanieczyszczenia powietrza, aby zminimalizować zagrożenie dla zdrowia, przez co nie wychodził na spacer, czy na spotkania z innymi osobami – przekładając np. spotkania z członkami stowarzyszenia, czy też nawiązując w takich sytuacjach kontakt z nimi w formie elektronicznej – jak również nie mógł uprawiać sportu, chociaż jest osobą aktywną fizycznie, to niewątpliwie doszło także do naruszenia jego dobra osobistego w postaci wolności w tym jej aspekcie, jakim jest możliwość decydowania o sposobie spędzania wolnego czasu i swobodnego przemieszczania się. Wskazać bowiem należy, że także pojęcie wolności – wymienionej wprost w art. 23 k.c., jako dobro osobiste – na gruncie tego przepisu należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem zarówno fizycznej swobody poruszania się, jak i swobody decydowania przez człowieka o swoich sprawach, wolności od obawy, strachu, czy przymusu psychicznego Najistotniejszym do wykazania jest jednak tzw. normalny ciąg przyczynowo-skutkowy (art. 361 Kodeksu cywlnego).

O ile w przypadku smogu w Rybniku i Warszawie udało się go wykazać na gruncie konkretnych okoliczności, to jeśli chodzi może być znacznie trudniejsze na gruncie prawa cywilnego, gdy chodzi o infrastrukturę niesamochodową i skutki w zakresie wykluczenia ekonomicznego lub społecznego. Czytaj też: Co można w trakcie ciszy wyborczej i ciszy referendalnej? Doradzamy  

Podsumowanie: potrzebne pisma od obywateli

Naszym zdaniem jeśli chodzi o rozwój transportu niesamochodowego, pozostają głównie środki polityczne, medialne i dotyczące świadomości. 

Można także pisma posiadające aspekty prawne: wnioski (art. 241 kpa), skargi (art. 227 kpa), petycje. Można je kierować zarówno do władz samorządowych, jak i do parlamentu lub rządu. Możliwa jest także inicjatywa uchwałodawcza obywateli na poziomie samorządowym, a także inicjatywa ustawodawcza, która wprowadzałaby nowe prawa podmiotowe jednostek – np. prawo do rozwoju infrastruktury rowerowej czy prawo do transportu publicznego. Polecamy w tym kontekście nasze poradniki wydane w ramach mikrograntu: Poradnik Stowarzyszenia Nowoczesnej Edukacji Prawnej – Skargi Poradnik Stowarzyszenia Nowoczesnej Edukacji Prawnej- Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza Czytaj też: Co można w trakcie ciszy wyborczej i ciszy referendalnej? Doradzamy

---

Informacja Stowarzyszenia Nowoczesnej Edukacji Prawnej. Treść dostępna na licencji CC-BY-NC-SA 4.0. Zastrzeżenie: Stan prawny na dzień 28 marca 2024 r. Artykuł przedstawia stan prawny według najlepszej dostępnej wiedzy, jednakże nie zastąpi porady prawnej, dopasowanej do konkretnych rozwiązań.   

---

Projekt finansowany przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię z Funduszy Norweskich i Funduszy EOG w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Regionalny.