Prawo do transportu publicznego w państwach Unii Europejskiej
Projekt „Prawo do petycji – prawo do transportu publicznego!” Grant realizowany ze środków Unii Europejskiej w ramach projektu Splot Wartości
Dostępne na warunkach licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Użycie niekomercyjne 4.0 (CC-BY-NC 4.o)
Celem działań Towarzystwa Benderowskiego jest rozpoczęcie dyskusji nad uznaniem prawa do transportu publicznego jako prawa człowieka. TB dąży, byby prawo do środowiska (art. 37 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej), które jest obecnie podstawą działań, zostało rozbudowane o wyraźne prawo do czystego, szybkiego i wygodnego transportu publicznego. Celem jest zwalczanie wykluczenia transportowego oraz zapewnienie każdemu transportu publicznego, dostępnego niezależnie od płci, wieku, niepełnosprawności czy miejsca zamieszkania.
Warto przyjrzeć się, w jaki sposób prawo do transportu publicznego jest ujmowane w poszczególnych państwach Unii Europejskiej.
Czytaj też: Kolejowo-Rowerowy Okrągły Stół. Jak rozwijać sieć rowerową w zgodzie z koleją miejską?
Polska: Rzecznik Praw Obywatelskich na straży praw konstytucyjnych
W 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek zwrócił uwagę, że polskie przepisy nie określają praw przysługujących bezpośrednio obywatelowi, jeśli chodzi o wykluczenie transportowe mieszkańców mniejszych miejscowości, nie można zatem dochodzić roszczeń od państwa w tej kwestii. Problem nasilił się w okresie pandemii wobec bankructw części przewoźników i zmniejszenia liczby tras, przystanków oraz częstotliwości kursów. – Należy określić obowiązki władz w zakresie transportu publicznego. Minimum to zapewnienie każdemu połączenia do siedziby władz jego gminy – uważa RPO.
Przepisy dają zatem podstawę do formułowania celów władzy publicznej, nie określają natomiast praw przysługujących bezpośrednio obywatelowi. Jako przepisy w postaci zasad polityki państwa, a nie praw jednostki, nie mogą więc stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń.
Według RPO wykluczenie transportowe jest faktyczną przeszkodą w realizacji konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, takich jak wolność poruszania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji), prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), prawo osób z niepełnosprawnościami do pomocy ze strony władz publicznych w komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji), prawo do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji), a bez dostępnego transportu nie można korzystać z usług publicznych gwarantujących godny poziom życia (art. 30 Konstytucji).
– Uważam, że rozwiązania legislacyjne dotyczące publicznego transportu zbiorowego są niewystarczające dla realizacji tych norm Konstytucji – podkreślał Marcin Wiącek.
– Dlatego też pragnę zwrócić uwagę na możliwość innego podejścia do problemu, nie ograniczającego się wyłączenie do kwestii zapewnienia finansowania przewozów, ale ujmującego problem z perspektywy praw obywatela – wskazywał RPO Wiącek. Chodzi o możliwość legislacyjnego określenia minimum realizacji norm programowych określającej obowiązki władzy publicznej w zakresie transportu publicznego.
Według Wiącka rozsądnym minimum w tym zakresie jest wprowadzenie prawa obywatela do transportu publicznego zapewniającego połączenie do siedziby władz danej gminy.
Ministerstwo Infrastruktury uznało jednak, że wprowadzenie jednolitych w całym kraju regulacji ustanawiających wymagane połączenia komunikacyjne nie znajduje obecnie uzasadnienia. Decyzja o liniach komunikacyjnych, które powinny funkcjonować na obszarze właściwości organizatora zależy od wielu czynników, w tym od charakterystyki rozwoju gospodarczego danego regionu i co za tym idzie zapotrzebowania na transport publiczny. Według MI, to rolą jednostek samorządu terytorialnego jako organizatorów publicznego transportu zbiorowego jest właściwe rozpoznanie realnych potrzeb transportowych lokalnych społeczności i zorganizowanie sieci połączeń komunikacyjnych w sposób odpowiadający na potrzeby przewozowe mieszkańców.
Polska: prawo uczniów
Zgodnie z art. 32 ust. 5 Prawa oświatowego, „Jeżeli droga [dziecka spełniającego obowiązek], przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.” Dodatkowo „Obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym (…) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego”.
Jak wskazał, wojewoda opolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 8 stycznia 2019 r., PN.III.4131.1.189.2018.AR, „przepis art. 32 ust. 5 ustawy – Prawo oświatowe nie stanowi delegacji dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów transportu dziecka samochodem prywatnym. Ponadto żaden przepis ustawy Prawo oświatowe nie pozwala na ustalenie takiej formy fakultatywnego zapewnienia transportu do szkoły jak zwrot kosztów przejazdu samochodem prywatnym”. Zatem gmina nie może uchylić się od organizacji transportu.
Jak wskazuje Mateusz Pilich (Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Lex), „Rozstrzygnięcie o sposobie jego realizacji pozostawia się gminie, która może zarówno wykonywać przewóz własnymi środkami transportu i za pośrednictwem własnej jednostki organizacyjnej (np. zakładu budżetowego lub komunalnego przedsiębiorstwa komunikacyjnego), jak i powierzyć to zadanie wyspecjalizowanemu przedsiębiorcy na zasadzie udzielenia zamówienia publicznego. Przepis zobowiązuje do zorganizowania formy realizacji zadania, jednak nie jest ani konieczne, ani przewidziane prawnie stanowienie na tej podstawie jakiegokolwiek aktu normatywnego; zwłaszcza nie przewiduje się stanowienia aktów prawa miejscowego. Chodzi przy tym nie tylko o dowóz do przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej (odpowiednio: innej formy wychowania przedszkolnego), lecz także z powrotem do domu.”.
Pilich wskazuje, że „Realizacja przez gminę zadania polegającego na dowozie dzieci do i z jednostki prowadzącej wychowanie przedszkolne implikuje wiele problemów natury organizacyjnej. Najważniejszym z nich jest ustalenie punktów zbiorczych (przystanków), na których zatrzymują się o ustalonej porze pojazdy wykonujące przewóz dzieci. Rozsądnie rozumując, trzeba odrzucić zarówno obowiązek zabierania każdego dziecka sprzed drzwi jego domu rodzinnego, jak i sytuację odwrotną, gdy w celu skorzystania z dowozu finansowanego przez gminę dziecko musi udać się do punktu zbiorczego znacznie oddalonego od miejsca zamieszkania. Gdyby dopuścić taką możliwość, doszłoby de facto do zniweczenia zamysłu ustawodawcy, który polegał na zapewnieniu dzieciom i ich rodzicom bezpieczeństwa i komfortu przy korzystaniu ze świadczeń edukacyjnych. Dzieci byłyby zmuszone pokonywać znaczne odległości o własnych siłach i bez jakiejkolwiek opieki lub też pod opieką – wymuszoną okolicznościami – kogoś z dorosłych domowników”.
Przewozy szkolne często są jedynymi na danej trasie. Doprowadza to paradoksalnie do pogłębiania, gdyż z przewozu takiego nie mogą skorzystać inne osoby, również nieposiadające. Dlatego Towarzystwo Benderowskie od dawna postuluje organizację powszechnego transportu zamiast wyłącznie szkolnego.
Prawo to nie obejmuje też uczniów szkół średnich (ponadpodstawowych) oraz studentów.
Czytaj też: Związki metropolitalne. Potrzebne dla integracji transportu publicznego
Niemcy: ustawy federalne i krajowe
Zgodnie z § 1 ustawy o regionalizacji lokalnego transportu publicznego (Ustawa o regionalizacji – RegG, 1. Zapewnienie odpowiedniej obsługi ludności za pomocą usług lokalnego transportu publicznego jest zadaniem służb publicznych. 2 Organy wykonujące to zadanie określa prawo krajów związkowych.
Jak jednak wskazuje Stefan Marini, „odpowiednia obsługa” jest terminem nieokreślonym i dlatego wymaga dalszego doprecyzowania i interpretacji” oraz „toczy się gorąca debata na temat tego, czy termin ten należy interpretować w sposób zorientowany na popyt, czy na podaż: Zasadnicza orientacja popytowa jest prawdopodobnie właściwa, jeśli nie tylko sprawdzić, jak wysoki jest obecny popyt i jest otwarty na odmienne korekty w sensie oferty wybiegającej w przyszłość.”
Szczegóły przewidują ustawy na poziomie krajów związkowych.
Na przykład zgodnie z ustawą z Turyngii (ThürÖPNVG), „transport publiczny powinien być zorganizowany i realizowany z wykorzystaniem wszystkich zalet zintegrowanych sieci transportowych. Transport kolejowy obejmujący obszar całego kraju związkowego jest przewidziany jako podstawowa usługa transportu publicznego i powiązany z regionalnym i miejskim transportem publicznym w taki sposób, aby zapewnić ciągłość i możliwie najbardziej opartą na takcie komunikację zbiorową. Zasadniczym celem jest zapewnienie ludności we wszystkich częściach kraju możliwości realizacji ważnych zadań życia codziennego przy korzystaniu z transportu publicznego, w rozsądnych warunkach, po społecznie akceptowalnych cenach.”
Ustawa z Turyngii określa też cele wsparcia transportu publicznego: „Transport publiczny jest zadaniem użyteczności publicznej. W interesie stworzenia i zapewnienia równoważnych warunków życia, bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony środowiska, przy uwzględnieniu zasad efektywności ekonomicznej i korzyści dla społeczeństwa, powinien stanowić atrakcyjną alternatywę dla zmotoryzowanego transportu indywidualnego i tym samym zapobiegać dalszemu wzrostowi zmotoryzowanego transportu indywidualnego, zwłaszcza na obszarach gęsto zaludnionych oraz pomiędzy nimi. Budując i rozbudowując infrastrukturę transportową, należy priorytetyzować transport publiczny na obszarach gęsto zaludnionych, przed prywatnym transportem zmotoryzowanym.”.
Ustawa o transporcie publicznym z Kraju Saary (ÖPNVG) przewiduje m.in., że „Należy dążyć do takich cech, jak regularna i niezawodna obsługa, możliwie najkrótszy czas podróży, bezpieczeństwo połączeń i przejazdów, punktualność, bezpieczeństwo, przyjazne zachowanie, czystość i aktualna informacja pasażerska, łatwo dostępny i przejrzysty system taryf i sprzedaży, a także wystarczająca przepustowość. Należy w dalszym ciągu rozwijać i wykorzystywać rozwiązania techniczne zwiększające przyjazność systemu dla użytkownika i zmniejszające istniejące bariery w dostępie.” oraz „lokalny kolejowy transport pasażerski powinien być zaprojektowany jako podstawowa usługa lokalnego transportu publicznego i powiązana z lokalnym transportem drogowym w taki sposób, aby zagwarantować ciągłość usług transportowych, które w miarę możliwości odpowiadają integralnemu regularnemu rozkładowi jazdy. Należy w miarę możliwości unikać ruchu równoległego w ramach lokalnych usług transportu drogowego.”
Mimo ukonkretnienia w porównaniu np. w sytuacją w Polsce, nadal jednak nie ma prawa w sensie subiektywnym, nie jest też określony ustawowo konkretny standard.
Czytaj też: Miłosz Cichuta: Rewitalizacja linii kolejowych na Dolnym Śląsku to sygnał dla całej Polski
Niemcy: bilet za 9/49/58 euro
Bardzo konkretnym przejawem jest Bilet Niemiecki (Deutschlandticket). W 2024 r. miesięczny bilet kosztował 49 euro, w 2025 r. kosztować ma 58 euro.
Bilet jest ważny na wszystkie pociągi lokalne (osobowe, pospieszne, szybka kolej miejska) i środki transportu publicznego (autobus, tramwaj, metro) w znakomitej większości przedsiębiorstw transportowych.
– Bilet Niemiecki działa jak rakieta dla transportu regionalnego. To nasz najpopularniejszy bilet transportu regionalnego: prosty, elastyczny i cyfrowy. Odkąd rok temu wprowadzono stawkę ryczałtową, podróżuje z nami znacznie więcej podróżnych. To bilet dla każdego, bilet prawdziwego obywatela. Coraz więcej osób korzysta z przyjaznego dla klimatu transportu publicznego, zgodnie ze strategią naszej firmy – mówiła Evelyn Palla, członek zarządu DB ds. transportu regionalnego.
W ciągu pierwszego roku obowiązywania (w 2023 r.) około 20 milionów obywateli przynajmniej raz kupiło Bilet Niemiecki.
– Bilet Niemiecki zrewolucjonizował krajobraz taryfowy w niemieckim transporcie publicznym i sprawił, że dla wieluosób autobusy i pociągi stały się bardziej atrakcyjne. W bardzo krótkim czasie rząd federalny, kraje związkowe i branża transportu publicznego stworzyły ofertę, która w istotny sposób przyczynia się do ochrony klimatu i odciąża osoby dojeżdżające do pracy. Ma to również wpływ na zmniejszenie inflacji – stwierdził Oliver Krischer, przewodniczący konferencji ministrów transportu krajów związkowych i minister transportu Nadrenii Północnej-Westfalii.
Czytaj też: Czy transport publiczny ma płeć? Dobre połączenia są potrzebne przede wszystkim kobietom
Hiszpania: projekt nowej ustawy o zrównoważonym transporcie
Hiszpański projekt nowej ustawy o zrównoważonym transporcie przewiduje stworzenie prawa do transportu publicznego. Przewidziano cały przepis poświęcony temu prawu.
Artykuł 4. Prawo do zrównoważonej mobilności.
1. Uznaje się prawo wszystkich obywateli do korzystania ze zrównoważonego i sprawiedliwego systemu transportowego na zasadach określonych przez ustawę, który umożliwia swobodne korzystanie z ich konstytucyjnych praw i wolności, sprzyja prowadzeniu ich działalności osobistej, biznesowej i handlowej zaspokajać potrzeby osób mniej uprzywilejowanych i obszarów dotkniętych procesami wyludniania, a w szczególności zwracać szczególną uwagę na przypadki codziennej mobilności.
2. Władze publiczne muszą ułatwiać korzystanie z prawa do mobilności na warunkach określonych przez prawo poprzez system mobilności zdefiniowany jako zespół infrastruktury, środków transportu i usług ułatwiających przepływ osób i transport towarów.
3. System transportowy określony w poprzednim ystępie stanowi istotny element poprawy jakości życia obywateli i ich możliwości postępu w zakresie dostępu do zatrudnienia, szkoleń, towarów i usług, kultury, wypoczynku i innych codziennych zajęć. W związku z tym musi być skuteczny, bezpieczny, niedrogi, wydajny, dostępny, włączający społecznie oraz szanować zdrowie i środowisko, a także włączać rozwiązania cyfrowe, aby ułatwić osiągnięcie tych celów.
4. System transportowy ułatwi aktywną i zrównoważoną mobilność i może obejmować regularne usługi transportu publicznego, usługi transportu na żądanie, usługi w zakresie mobilności współdzielonej i wspólnej.
5. System transportowy należy rozwijać z korzyścią dla obecnych i przyszłych pokoleń, dobrobytu gospodarczego, spójności społecznej, równowagi terytorialnej i jakości życia.
– Państwo musi zapewnić, że to nowe prawo będzie realizowane w równych warunkach na całym terytorium kraju, co z kolei stanowi niezbędne narzędzie realizacji innych konstytucyjnych praw, takich jak m.in. prawo do swobodnego przemieszczania się po kraju terytorium (art. 19 hiszpańskiej konstytucji), prawo do edukacji (art. 27 hiszpańskiej konstytucji), prawo do pracy (art. 35 hiszpańskiej konstytucji), prawo do ochrony zdrowia (art. 43 konstytucji hiszpański) lub prawo do korzystania ze środowiska odpowiedniego dla rozwoju osoby, a także obowiązek jego ochrony (art. 45 hiszpańskiej konstytucji) – zapisano w projekcie.
Ustawa przewiduje też stworzenie specjalnych ciał zarządzajacych systemem transportowym w skali Hiszpanii.
Francja
Francuski kodeks transportowy przewiduje (art. L1111), że „Organizacja mobilności na całym terytorium [Francji] musi odpowiadać potrzebom użytkowników i zapewniać skuteczność prawa wszystkich osób, w tym osób o ograniczonej sprawności ruchowej lub osób niepełnosprawnych, do podróżowania oraz swobody „wyboru środków, w tym związanych z aktywną mobilnością”.
Ustawa stanowi również, że „Stopniowe wdrażanie prawa do mobilności umożliwia użytkownikowi podróżowanie na rozsądnych warunkach dostępu, jakości, ceny i kosztów dla społeczności, w szczególności poprzez korzystanie z publicznie dostępnych środków transportu.”, a także, że „Prawo do mobilności obejmuje prawo użytkownika do informacji o dostępnych mu środkach i warunkach ich wykorzystania.”.
Francuskie przepisy przewidują także, że „Programowanie infrastruktury i rozwój oferty usług mobilności umożliwiają pokrycie terytoriów o niskiej gęstości zaludnienia poprzez organizację usług z głównych sieci transportowych przez co najmniej jedną usługę transportu publicznego lub poprzez organizację rozwiązań w zakresie mobilności spełniających potrzeby ludności w zakresie podróży”.
Zgodnie z legislacją, „Podejmowane są szczególne środki na rzecz osób niepełnosprawnych lub o ograniczonej sprawności ruchowej, a także na rzecz ich osób towarzyszących.”
Według zasad z Francji, opracowywanie i wdrażanie polityki transportowej prowadzone jest wspólnie przez zainteresowane państwo i władze lokalne, w ramach planowania zdecentralizowanego i kontraktowego, przy udziale przedstawicieli wszystkich zainteresowanych stron.
Czytaj też: Czy dokumenty i strategie Unii Europejskiej dają nam prawo do transportu publicznego? [ANALIZA]
Węgry: zapowiedź nowego prawa transportowego
Nowe przepisy planowane na Węgrzech mają na celu uregulować usługi transportu pasażerskiego, a także zagwarantować minimalny poziom usług. Nowe przepisy regulujące transport publiczny Węgier mogą zostać przedstawione parlamentowi w drugiej połowie listopada, a następnie przyjęte jako ustawa.
Celem nowej ustawy transportowej jest zapewnienie ram dla bezpiecznego, wydajnego i zrównoważonego świadczenia usług transportu pasażerskiego, z uwzględnieniem rozwoju technologicznego i aspektów środowiskowych.
Nowe przepisy mają wyraźnie uznać prawa pasażerów do transportu publicznego i obowiązki państwa jako usługodawcy. Zgodnie z założeniami, Węgrzy będą mogli dotrzeć do ośrodków transportowych położonych najbliżej ich miejsca zamieszkania w wygodniejszy, tańszy, szybszy i bezpieczniejszy sposób.
Nowe przepisy mają zapewnić transport publiczny tam, gdzie do tej pory nie działał on w żadnej formie. Jak podkreśla ministerstwo transportu Węgier, w przypadku 350 z 3155 gmin w kraju nie ma dojazdu transportem publicznym. Nowa ustawa zapewnia trzy połączenia dziennie jako prawo podstawowe, precyzyjnie regulując obowiązkowe minimum możliwości dojazdu z gmin do siedzib komitatów i stolicy kraju.
Czytaj też: Czy transport publiczny ma płeć? Dobre połączenia są potrzebne przede wszystkim kobietom
Podsumowanie
Prawo coraz częściej jest ujmowane na poziomie ustaw krajowych, choć brakuje jego konkretyzacji. Polska wybija się spośród dużych krajów Unii Europejskiej jako państwo, które nie przewidziało żadnego (poza grupą uczniów szkół podstawowych) prawa do transportu publicznego.
– Dopóki transport publiczny nie będzie traktowany jako prawo każdego obywatela i powiązany z tym obowiazek władzy publicznej, nie zbudujemy wydajnego, bezpiecznego i dopasowego do potrzeb pasażera systemu. Inne kraje europejskie swoje działania zawsze opierają o podstawy ustawowe – podkreśla Jeremi Jarosz z Towarzystwa Benderowskiego. – Z pewnością jednak mocnym impulsem zmiany byłoby uznanie na poziomie europejskim.
