Kiedy trzeba przeprowadzać konsultacje społeczne i jak powinny wyglądać?
Fot. konsultacje społeczne dotyczące aktualizacji Strategii Rozwoju Miasta Katowic, źródło: Urząd Miasta Katowice
W ramach działu prawnego czasopisma Hipermiasto, prowadzonego przez Stowarzyszenie Nowoczesnej Edukacji Prawnej w ramach Mikrograntu (Projekt finansowany przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię z Funduszy Norweskich i Funduszy EOG w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Regionalny) odpowiadamy na pojawiające się pytania dotyczące partycypacji społecznej w gminie.
Partycypacja w gminie przyjmuje dwie podstawowe formy: konsultacji z mieszkańcami i konsultacji z organizacjami pozarządowymi. Partycypacji w dziedzinie planowania przestrzennego poświęcony będzie inny artykuł, podobnie jak partycypacji w formie budżetu obywatelskiego.
Kiedy przeprowadza się konsultacje społeczne w gminie z mieszkańcami?
W sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Mieszkańcy nie mogą jednak w sposób wiążący domagać się konsultacji, chyba że określa to prawo uchwała rady gminy.
Mieszkańcy mogą jednak składać wnioski ws. przeprowadzenia konsultacji (art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wniosek musi być rozpatrzony w terminie miesiąca.
Wyniki konsultacji nie są wiążące, ale obywatel ma prawo do odpowiedzi na zgłoszone uwagi lub propozycje.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SA/Bk 551/22 “Nie ma regulacji prawnej, która by wprost nakładała na władze samorządowe obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania nazwy ulicy, jednakże organ decydujący się na ich przeprowadzenie powinien to uczynić w sposób zgodny z prawem, z poszanowaniem praw wszystkich mieszkańców i podmiotów, których ewentualna uchwała będzie dotyczyć.”
Kiedy trzeba konsultować społecznie w gminie?
Czasami konsultacje są obowiązkowe zgodnie z ustawami, jak np. w sprawach;
- ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości
- wniosku ws. zmiany urzędowej nazwy miejscowości
- planowania przestrzennego
- ustanowienia strefy czystego transportu
- strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy
Konsultacje są także obowiązkowe w przypadku zmian w granicach gmin, nadania lub odebrania statusu miasta lub zmiany siedziby gminy.
Konsultacje z mieszkańcami w sprawach wyłączenia obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy (osiedla, sołectwa) i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą.
W przypadku przeprowadzenia referendum lokalnego nie przeprowadza się konsultacji z mieszkańcami.
Czytaj też: Organy w fundacji. Jak poradzić sobie z prawnymi zawiłościami?
Kto może uczestniczyć w konsultacjach z mieszkańcami?
Każdy mieszkaniec. Nie można tego pojęcia ograniczać do osób zameldowanych, pełnoletnich, wyborców danej rady gminy, obywateli polskich, itd., zatem dotyczy również np. małoletnich, cudzoziemców i uchodźców – o ile są zamieszkali na terenie gminy.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r. II SA/Op 213/06 “Wykładnia celowościowa wskazuje więc na potrzebę utożsamienia pojęcia „mieszkaniec gminy” z pojęciem „osoby stale zamieszkujące” na obszarze tej gminy. Ponieważ w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy, żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy. (…) Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest zatem doprecyzowanie postanowieniami uchwały rady gminy, kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Przeto zawężenie pojęcia mieszkańca gminy do osoby posiadającej „czynne prawo wyborcze”, jest rażącym naruszeniem prawa materialnego
W jaki sposób trzeba przeprowadzać konsultacje?
Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy – jest to obowiązkowa uchwała. Czasami wniosek o konsultacje jest wiążący, ale nie ma takiego obowiązku nałożonego na organy stanowiące.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2023 r. III SA/Łd 232/23 “W uchwale podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. rada gminy powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej.”
Czy konsultacje z mieszkańcami mogą być przeprowadzone poprzez spotkanie?
Nie wystarcza samo spotkanie, konsultacje muszą mieć przebieg formalny oraz umożliwiać zgłaszanie uwag i postulatów.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2023 r., III OSK 2208/21 “Nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie konsultacji np. poprzez nieformalne spotkania sołtysa z mieszkańcami. W demokratycznym państwie prawa wymagane jest, aby reguły partycypacji członków wspólnoty samorządu lokalnego w tworzeniu prawa (tu: konsultacje w przedmiocie statutów) zostały określone w sposób jasny i czytelny – w formie uchwały podejmowanej w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – i były znane, poprzez wymóg publikacji takiej uchwały.”
Czytaj też: Informacja publiczna. Co zrobić, gdy nie otrzymujemy odpowiedzi na wniosek?
Czy sama publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej i dyskusja w komisji rady miejskiej wystarcza, by uznać, że przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami?
Nie, to również za mało, bo ta forma nie daje mieszkańcom realnej możliwości zgłoszenia uwag, które są potem rozpatrzone.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r. IV SA/Po 534/23 “Opublikowanie projektu zaskarżonej uchwały za pośrednictwem BIP, czy przekazanie tekstu proponowanej zmiany radnym Rady Miejskiej, a także poddanie tej zmiany pod dyskusję na Komisjach Wspólnych Rady Miejskiej w sposób oczywisty nie spełnia warunku stawianych konsultacjom społecznym, o których stanowi art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym”
Co jeśli gmina nie ma uchwały dotyczącej konsultacji z mieszkańcami?
Musi ją uchwalić, bo inaczej uchwały podlegające konsultacjom nie będą ważne.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2023 r., III OSK 2207/21 „Uchwalenie przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej, np. sołectwa, osiedla, wymaga przeprowadzenia uprzednich konsultacji z mieszkańcami takiej jednostki. Nie ma przy tym znaczenia, że gmina nie posiada przyjętej uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W celu prawidłowego uchwalenia statutu należy wpierw przyjąć uchwałę dotyczącą zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a następnie przeprowadzić procedurę uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. “
Czy w konsultacjach trzeba przewidzieć zbieranie uwag?
Zdecydowanie tak, uwagi powinny być rzeczywiście omówione, a każdy powinien móc wziąć udział.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 3930/19 “Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być bowiem rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany).”
Co trzeba konsultować w przypadku rad osiedla i dzielnic?
Jednostkę pomocniczą (osiedle, dzielnicę, sołectwo) tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Oznacza to, że gdy powołanie następuje na wniosek mieszkańców, nie trzeba tej uchwały wcześniej konsultować.
Rada gminy ma jednak obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej i to w każdym przypadku.
Co jeśli rada gminy nie skonsultuje uchwały mimo obowiązku?
Taka uchwała jest nieważna w całości.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2023 r., III OSK 2112/21 “Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały.”
Czytaj też: Organy w stowarzyszeniu. Odpowiadamy na pytania prawne dotyczące NGO
Na czym polegają konsultacje środowiskowe?
Dotyczą dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, podlegającego strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko.
Dotyczy to np. planu ogólnego gminy, strategii rozwoju, programu, polityki publicznej i dokumentu programowego, a także polityki, strategii, planu i programu w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu (o ile wyznaczają ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Dotyczy to także innych planów wpływających na obszar Natura 2000.
Organ decyduje o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania.
Organ rozpatruje uwagi i wnioski i dołącza do dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę uwagi i wnioski.
Brak konsultacji powoduje nieważność uchwały.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2331/13 Brak wymaganej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i niezaopiniowanie projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na czym polegają konsultacje społeczne z organizacjami pozarządowymi?
Organy administracji publicznej, w tym rady gmin i wójtowie (burmistrzowie, prezydenci) prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi. Jedną z form jest konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.
Osobnym obowiązkiem jest konsultacja z radą działalności pożytku publicznego.
Rada gminy ma obowiązek określić, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego i organizacjami pozarządowymi. Nie ma prawa przekazać tego uprawnienia wójtowi.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 grudnia 2010 r., NK.II.JB6.0911-12/10 “Zatem to rada gminy powinna określić w szczególności formy tej współpracy, a także procedurę w jakiej będzie się ona odbywać. Uznać trzeba, że wskazane elementy treściowe uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy są istotne i obligatoryjne z punktu widzenia przedmiotu tej regulacji.” “Zdaniem organu nadzoru, przekazanie przez Radę Gminy uprawnienia do określenia form konsultacji organowi wykonawczemu Gminy, stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa.”
Czytaj też: Budżet obywatelski. Jakie są przepisy i czy można zaskarżyć do sądu?
Jakie uchwały powinny być konsultowane?
Wszystkie uchwały z dziedzin pożytku publicznego – np. zdrowia, edukacji, ochrony środowiska, pomocy społecznej, nauki, niepełnosprawnych, kultury i sztuki oraz oczywiście samych organizacji pozarządowych. Nie dotyczy to uchwał, w których organizacja pozarządowa może wziąć udział w ogólnych konsultacjach – czyli np. planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie podlega konsultacji statut gminy.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. II SA/Wa 436/19 “Nadto, zarówno uchwała w sprawie Statutu Gminy, jak i uchwała w sprawie zmiany Statutu Gminy stanowią akty prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Dotyczą organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwalanie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. W ocenie Sądu, nie ma podstaw, aby w przypadku tego rodzaju aktu normatywnego przeprowadzać konsultacje z organizacjami pozarządowymi”.
Co jeśli w danej sprawie nie było konsultacji?
Taka uchwała jest nieważna, co może stwierdzić wojewoda lub sąd (nie oznacza to jednak, że organizacja pozarządowa może zaskarżyć taką uchwałę, wymagany jest tu interes prawny).
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r., IV SA/Gl “Organ jednostki samorządu terytorialnego zamierzający przyjąć akt prawa miejscowego z zakresu objętego działalnością organizacji pożytku publicznego obowiązany jest przeprowadzić stosowną konsultację społeczną. Przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji oznacza dopuszczenie się naruszenia prawa i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. “
Czy można ograniczyć prawo konsultacji tylko do rady pożytku publicznego?
Zdecydowanie nie. Uprawnienie takie mają wszystkie organizacje pozarządowe, ale również podmioty z nimi zrównane (np. organizacje kościelne i spółki akcyjne, prowadzące działalność pożytku publicznego).
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2011 r. III SA/Wr 15/11 “W ocenie Sądu rację ma organ nadzoru, że skoro ustawodawca nie dokonał wyłączenia uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy do opiniowania projektów uchwał i aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie może tego uczynić Rada Miejska bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Natomiast Rada Miejska, powołując się na przepis upoważniający, w § 4 ust. 2 uchwały ograniczyła uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy do uczestniczenia w przeprowadzanych konsultacjach tylko do czasu, kiedy nie zostanie powołana D. Rada Działalności Pożytku Publicznego.”
Czytaj też: Badanie barier prawnych dla organizacji pozarządowych
Informacja Stowarzyszenia Nowoczesnej Edukacji Prawnej. Treść dostępna na licencji CC-BY-NC-SA 4.0.
Projekt finansowany przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię z Funduszy Norweskich i Funduszy EOG w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Regionalny.
