Sołectwa, osiedla i dzielnice czyli jednostki pomocnicze gminy
Fot. tytułowe: Rada Osiedla Szczepin. Źródło: Hipermiasto CC-BY-NC-SA 4.0.
W ramach działu prawnego czasopisma Hipermiasto, prowadzonego przez Stowarzyszenie Nowoczesnej Edukacji Prawnej dzięki projektowi Mikrograntu (Projekt finansowany przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię z Funduszy Norweskich i Funduszy EOG w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Regionalny) odpowiadamy na pojawiające się pytania dotyczące jednostek pomocniczych gmin.
Jakie są typy jednostek pomocniczych?
Tylko przykładowo ustawa wymienia osiedla i dzielnice. Np. w Katowicach noszą nazw “jednostek pomocniczych”. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto (np. Siechnice na terenie gminy miejsko-wiejskiej Siechnice).
Tak naprawdę prawo wyróżnia dwa szczególne typy: sołectwa (uprawnione do funduszu sołeckiego) i dzielnice m.st. Warszawy (wybory odbywają się razem z wyborami samorządowymi).
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2022 r. III SA/Gl 525/22, Nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednostki pomocnicze przybierały inne nazwy niż sołectwa, dzielnice i osiedla.
Czytaj też: Organy w stowarzyszeniu. Odpowiadamy na pytania prawne dotyczące NGO
Czy można tworzyć sołectwa w miastach?
Tak, ale tylko na terenach o charakterze wiejskim. Np. miasto Jarocin chciało powołać sołectwa na terenach miejskich.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. II OSK 2915/13 Rozważania te prowadzą, z jednej strony, do uznania że w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, a z drugiej, że możliwość ta musi być rozważana w granicach i na podstawie prawa, a zatem że dopuszczalne jest ich tworzenie jedynie na terenach, którym można przypisać cechy obszarów wiejskich w rozumieniu wcześniej wskazanym.
Czy statut jednostki pomocniczej może określać wymogi dotyczące prawa wyborczego?
Zdecydowanie nie, takie prawo jest przyznane mieszkańcom na poziomie ustawowym.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r., SA/Po 45/251 Z przepisu art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków przyznania biernego prawa wyborczego uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
Czy jednostka pomocnicza może wypowiadać się na forum rady gminy?
Teoretycznie art. 37a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że “Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu.”
Niestety jak podkreśla Adriana Kuligowska-Tyszka (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz red. dr Paweł Drembkowski, dr hab. Patrycja Joanna Suwaj, CH Beck), “Natomiast przyznanie przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej prawa do zabierania głosu w dyskusji należy do materii statutowej i regulację tej kwestii pozostawiono uznaniu rady gminy.” Zatem, jeśli statut nie przyzna takiego konkretnego prawa, nie ma.
Warto jednak podkreślić, że ani statut gminy ani statut jednostki pomocniczej nie może ustanowić obowiązku uczestnictwa.
Czy jednostka pomocnicza może uczestniczyć w postępowaniu sądowym?
Co do zasady nie, gdyż nie posiada osobowości prawnej i nie może działać w imieniu gminy, chyba że reprezentuje ją w zakresie powierzonego jej mienia
Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2023 r., II SA/Po 141/23 Jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, nie może występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogący skutecznie działać we własnym imieniu i na własny rachunek lub w imieniu i na rachunek podmiotów trzecich. Jednostkom pomocniczym odmawia się zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym i zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2018 r. II SA/Go 39/18 Taki zakres korzystania z mienia może w sposób oczywisty wymagać dokonywania czynności na zewnątrz (pro foro externo), z zastrzeżeniem, iż konieczne w tym zakresie oświadczenia woli sołtys składa w imieniu gminy, na podstawie pełnomocnictwa wynikającego właśnie z § 14 ust. 1 pkt 3 Statutu.
Warto jednak zwrócić uwagę, że zarząd jednostki pomocniczej lub sołtys mogą być stroną skarżoną, o czym dalej.
Czytaj też: Budżet obywatelski. Jakie są przepisy i czy można zaskarżyć do sądu?
Czy jednostka pomocnicza jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej?
Tak, oczywiście.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 listopada 2017 r. II SAB/Łd 99/18 “Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że rada osiedla, jako jednostka pomocnicza gminy, jest w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc również podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej”
Informację publiczną stanowią m.in. informacje o zebraniu wiejskim, które jest organem sołectwa.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., II SA/Po 475/13 Uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej.
Jednostka pomocnicza, jako organ władzy publicznej, nie może jednak sama kierować wniosków o dostęp do informacji publicznej do innych podmiotów zobowiązanych.
Czy każdy ma prawo wstępu na posiedzenie rady osiedla?
Tak, to też gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Możliwa jest tu skarga do sądu na jednostkę pomocniczą.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2017 r. II SA/Ol 529/17 “Skarżący wykazał również, że Rada Osiedla pochodzi z powszechnych wyborów, czego nie kwestionuje organ. Tym samym z mocy przytoczonych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do zasady posiedzenia rady osiedla są jawne i dostępne.” “Zaskarżona odmowa wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów, do czego uprawnia wprost art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez wątpienia stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego”
Czy można zaskarżyć do sądu decyzję jednostki pomocniczej?
Tak, w dwóch przypadkach: informacji publicznej i wstępu na posiedzenie (jak wyżej) oraz w przypadku wydawania decyzji administracyjnych przez przewodniczącego zarządu (sołtysa). Zgodnie 39 ust. 4 z ustawy o samorządzie gminnym, “Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej (…).”
W innych przypadkach można złożyć na jednostkę pomocniczą skargę (art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego) do rady gminy.
Czy jednostka pomocnicza może ubiegać się o dotacje?
Nie, gdyż nie posiada osobowości prawnej. Może jednak otrzymać prawo do swojej części budżetu, która jest włączana do budżetu gminy.
Czytaj też: Informacja publiczna. Co zrobić, gdy nie otrzymujemy odpowiedzi na wniosek?
Czy można składać petycje, skargi i wnioski do jednostek pomocniczych?
Naszym zdaniem oczywiście tak, gdyż są organem władzy publicznej. Nie jest określony organ skargowy, ale z art.18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jest to rada gminy (1. Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną).
Oznacza to, że jednostki pomocnicze mają obowiązek rozpatrywania, a także przekazywania nieprawidłowo zaadresowanych skarg, wniosków lub petycji.
Czy członkowie rad i zarządów jednostek pomocniczych otrzymują diety?
Tylko jeśli takie diety zostaną wprowadzone przez radę gminy, która nie ma jednak żadnego obowiązku ich ustanawiania. Wyłącznie rada gmina jest uprawniona do ustalania ich wysokości?
Czy rada gminy musi powołać jednostki pomocnicze?
Nie musi. Obywatele, którzy chcą przekonać gminę do ich powołania, jednak mogą składać w tej sprawie wnioski, skargi i petycje, a także wykorzystać formułę obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 3981/21 Utworzenie jednostek pomocniczych jest nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy.
Kto może kontrolować działalność jednostki pomocniczej?
Właściwa jest tu komisja rewizyjna rady gminy.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r., III OSK 3962/21 Działalność jednostki pomocniczej podlega odrębnej instytucjonalnie kontroli wykonywanej przez radę gminy przy pomocy komisji rewizyjnej.
Czy jednostka pomocnicza może mieć swój herb?
Niestety formalnie nie. Nie ma jednak zakazu posługiwania się logiem, w tym w formie tradycyjnego herbu. Tak robi m.in. rada wrocławskiego osiedla Psie Pole-Zawidawie, która posługuje się herbem przedwojennego miasta Psie Pole (Hundsfeld).
Czy jednostka pomocnicza może zatrudniać pracowników?
Nie, ale wójt (burmistrz, prezydent miasta) może oddelegować do obsługi jednostki pomocniczej pracowników urzędu gminy (miasta).
Czytaj też: Czym są zgromadzenia i jak je zgłosić? Organizacja demonstracji, manifestacji, pikiet
Masz pytania? Pisz: prawna.edukacja@gmail.com
Informacja Stowarzyszenia Nowoczesnej Edukacji Prawnej. Treść dostępna na licencji CC-BY-NC-SA 4.0.
Projekt finansowany przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię z Funduszy Norweskich i Funduszy EOG w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Regionalny.
